LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA NO ES ORGÁNICA

Juan Pablo Aguilar Andrade

¿Orgánica u ordinaria?

El 4 de agosto de 2008 se publicó, en el suplemento del Registro Oficial 395, la Ley del Sistema Nacional de Contratación Público, que modifica sustancialmente el marco jurídico aplicable a la contratación de las instituciones del Estado.

La referida Ley se autocalifica como orgánica, pero conviene analizar si, en realidad, nos encontramos frente a un cuerpo legal que pueda considerarse tal. No escapará a nadie que esto resulta fundamental para determinar el lugar que ocupa el nuevo cuerpo legal en la jerarquía del ordenamiento jurídico ecuatoriano y, con ello, solucionar las contradicciones normativas que puedan presentarse.

El artículo 142 de la Constitución Política de la República vigente al momento de la aprobación de la Ley, calificaba como orgánicas a las leyes reguladoras de la organización y actividades de las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del régimen seccional autónomo y las de los organismos del Estado, establecidos en la Constitución; las relativas al régimen de partidos, al ejercicio de los derechos políticos y al sistema electoral; las que regulan las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección; y las demás que la Constitución determine que se expidan con este carácter.

La Constitución vigente contiene similares disposiciones en su artículo 133, que califica como leyes orgánicas a las que regulan la organización y funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución; las que regulan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales; las relacionadas con la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados; y, las relativas al régimen de partidos y al sistema electoral.

Es obvio que la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública no se encontraba en en ninguno de los grupos enumerados por la Constitución que regía al momento de su promulgación, ni consta tampoco en los casos enumerados por la Constitución vigente. En efecto, no se trata de un cuerpo legal que regule a las funciones del Estado ni a los organismos constitucionales, no tiene que ver con los regímenes electoral o de partidos, no se refieren a los derechos ni a las garantías constitucionales ni organiza los gobiernos autónomos; no debería, entonces, tener el carácter de orgánica. El hecho, sin embargo, es que se la ha calificado como tal; ¿cómo debemos entender esto?

Podemos encontrar la respuesta en la jurisprudencia. El Tribunal Constitucional sostuvo, en una resolución del año 2002, lo siguiente:

… las materias señaladas en el inciso segundo del artículo 142 de la Constitución deben, necesariamente, ser reguladas mediante ley orgánica, so pena de ser inconstitucionales por la forma, mas si alguna materia no aparece de la enumeración taxativa no es posible regularla por medio de precepto orgánico, toda vez que contravendría lo dispuesto en el inciso final de la reseñada disposición, conformándose una incosntitucionalidad material.[1]

Posteriormente, en una resolución del año 2006, el mismo Tribunal manifestó:

Es innecesario realizar un análisis particularizado de la ley que se impugna con cada uno de los numerales del artículo citado [el 142 de la Constitución Política de la República], puesto que salta a la vista que la ley que crea la zona de tratamiento especial en Huaquillas no cumple con ninguno de los supuestos para ser considerada como ley orgánica; y, no obstante a ello, y de haber sido motivo de objeción del Presidente de la República, el legislativo la calificó de esa manera, violando el Art. 142 CPE. El Art. 143 CPE, inciso segundo, dice: "Una ley ordinaria no podrá modificar una ley orgánica ni prevalecer sobre ella, ni siquiera a título de ley especial". Se torna evidente que la actuación del legislativo de calificar como orgánica a la ley, era necesaria para sus pretensiones de reformar a la Ley Orgánica de Aduanas y a la Ley de Régimen Tributario Interno, pero al hacerlo violó el Art. 143 CPE porque los cambios jurídicos en el país no se pueden dar solamente por sus denominaciones, sino fundamentalmente por su materialidad; es decir, por el contenido de la norma. En el caso de análisis, el legislador procedió a reformar una ley orgánica mediante una ley ordinaria, independientemente de su calificación.[2]

La doctrina ecuatoriana concuerda plenamente con estos criterios jurisprudenciales:

… el legislador tampoco puede apartarse del dominio máximo legal señalado por la Constitución para ser regulado por normas de carácter orgánico, es decir, el legislador no podría rigidizar cualquier materia, ni darle mayor jerarquía o preeminencia material aprobándola, de manera ilegal o arbitraria, con el carácter de orgánica, con lo cual incurriría en inconstitucionalidad material.[3]

Según lo expuesto, la calificación o la denominación de la ley no tienen importancia; es el hecho de que cumpla con los supuestos constitucionales el que la convierte o no en orgánica; en el caso que nos ocupa, resulta claro que la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública no reúne las condiciones para que puede ser considerada como orgánica, independientemente de la denominación que al aprobarla le dio la Asamblea Nacional Constituyente.

Nos encontramos, entonces, ante una ley ordinaria.

¿Y las derogatorias a varios artículos de leyes orgánicas?

Hay, ante ésto, una pregunta que es necesario responder: ¿qué valor tienen las derogatorias que al final de la Ley se hacen de varios artículos de algunas leyes orgánicas? Esto porque si la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública es ordinaria, no podría modificar, en principio, leyes de jerarquía superior.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia concuerdan, sin embargo, en que en una misma ley pueden coexistir normas de carácter orgánico y normas ordinarias, sin que ninguna de ellas pierda sus características propias[4]. El Tribunal Constitucional lo explica de la siguiente manera:

Que, no es inconstitucional que en un solo texto legal se compartan materias tanto de rango orgánico como de jerarquía ordinaria, siempre que sean conexas, de acuerdo con el artículo 148 de la Constitución, lo que ocurre con la Ley No. 2001-54 que se refiere exclusivamente, a la regulación normativa de tasas judiciales, haciéndose presente que las dos disposiciones reformatorias a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura hacen relación a atribuciones de este órgano de la Función Judicial en esta materia;
Que, si en un cuerpo normativo, como la impugnada Ley No. 2001-54, se comparten materias orgánicas y ordinarias, los preceptos de carácter orgánico deben ser aprobados con mayoría absoluta … y los restantes con el requisito de la simple mayoría. [5]

Una ley ordinaria, entonces, puede muy bien contener disposiciones que reformen o deroguen leyes orgánicas, siempre y cuando esas disposiciones hayan sido aprobadas con la votación que constitucionalmente se exige para el caso de las leyes orgánicas, esto es, la mayoría absoluta de quienes integran el Legislativo.

Si tomamos en cuenta que la Asamblea Nacional Constituyente estuvo conformada por ciento treinta personas, se requería un mínimo de sesenta y seis votos para dar a una norma el carácter de orgánica. La Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública fue aprobada, en una sola votación, en la sesión 93 de la Asamblea, con el voto unánime de setenta y cuatro asambleístas presentes.

Es claro, entonces, que las derogatorias contenidas al final de la Ley tuvieron la votación necesaria para derogar preceptos contenidos en leyes orgánicas, debiendo considerarse que estos últimos ya no forman parte del ordenamiento jurídico ecuatoriano. En otras palabras, la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública es ordinaria, pero contiene normas de carácter orgánico, en la medida en que derogan disposiciones de leyes orgánicas y fueron aprobadas conforme las exigencias constitucionales.

[1] Tribunal Constitucional, Resolución 020-2002, TC, Registro Oficial 708, 20 de noviembre de 2002.
[2] Tribunal Constitucional, Resolución 0003-06-TC, suplemento del Registro Oficial 288, 9 de junio de 2006.
[3] Rafael Oyarte Martínez, Curso de Derecho Constitucional, Quito, Andrade&Asociados, 2005, p. 78. El resaltado en el original.
[4] Ibid., ibid.
[5] Tribunal Constitucional, Resolución 020-2002, TC, Registro Oficial 708, 20 de noviembre de 2002.